國土空間規(guī)劃的技術抉擇

國土空間規(guī)劃已經走到了一個關鍵時刻。過去幾年，大家從興奮到沮喪，各種牢騷我也都聽到了。但我想說一點，前一段的實踐探索并沒有浪費，起碼我們知道哪些路是不通的。當年遵義會議確立了準確方針路線后，具體的戰(zhàn)術問題并沒有同時得到解決，土城之敗就是摸索新戰(zhàn)法所付出的代價。之后的四渡赤水其實完全是根據敵情做出的相機抉擇，但后來卻演變成為紅軍“靈活機動的戰(zhàn)略戰(zhàn)術”的出發(fā)點，也成為毛澤東自己最得意的神來之筆。 ? 目前的國土空間規(guī)劃也是如此，新的目標有了，戰(zhàn)術卻是一片空白。于是乎，各種思想，泥沙俱下，各種探索，層出不窮?，F(xiàn)在可以說是規(guī)劃的至暗時刻，如果繼續(xù)固守教條，就可能兵敗湘江，甚至整個規(guī)劃學科從此一蹶不振；如果回到問題導向，實事求是，前一段看似漫無目的探索，就可能是四渡赤水，死地復生。這需要我們盡快做出一些關鍵的技術抉擇： ? ? 第一個抉擇 依托現(xiàn)有規(guī)劃體系還是另起爐灶？ ? 一開始，我和幾乎所有人一樣，都認為這是重新設計規(guī)劃架構，一舉解決規(guī)劃迭代至今內置的眾多Bug。但幾年下來的實踐表明，這一想法是過于樂觀。城市規(guī)劃的語匯和語法，不足以支持我們重建一個全新的語言。拋棄多年來形成的規(guī)劃架構看似痛快，但重建新架構的代價極大。與其創(chuàng)造一個全新的語言，還不如在一個主流語言的基礎上，將次要語言的詞匯引入已有的語言。通過不斷迭代，完成傳統(tǒng)規(guī)劃語言向現(xiàn)代規(guī)劃語言的更新。這有點像當年的“世界語”，盡管新創(chuàng)造的語言有各種優(yōu)點，但最后流行于世界的，卻是拉丁語系中的“鄉(xiāng)巴佬英語”。我看過一篇介紹戰(zhàn)斗機發(fā)展的文章，說是每一次新機型、新技術占比都不可高于30%，通過快速迭代，逐步完成戰(zhàn)斗機的升級。 ? 因此，規(guī)劃現(xiàn)在必須做出一個抉擇，那就是放棄從頭做起、放棄“頂層設計”，以一個現(xiàn)有的規(guī)劃體系為基礎，先解決“能用”的問題。在行進中完成規(guī)劃隊伍的編組，運動中實現(xiàn)向國土空間規(guī)劃的切換。這就要求國土空間規(guī)劃應當盡快面向真實問題，用最小的成本做到“能用、管用、好用”。少點好高騖遠，少一點學術爭論，有什么武器，先用什么武器，一句話，先生存下去。?林彪有一句名言：戰(zhàn)術千萬條,敢打是第一條。 ? ? 第二個抉擇 以哪個規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃的核心架構？ ? 國土空間規(guī)劃是“多規(guī)合一”的升級版。所謂“多規(guī)”，指的主要是城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃，加上一些次一級的規(guī)劃，比如環(huán)境、生態(tài)、海洋、地礦等等。由于行政體制上是城市規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃相關部門并入原來土地資源部門，地方新組建的自然資源部門主管多是城市規(guī)劃外行，于是土地利用規(guī)劃（比如三區(qū)、三線之類）就成為國土空間規(guī)劃的底層。幾年下來，證明這個基座太小，遠遠不足以承擔“國土空間”的全部內涵。 ? 要想快速走出困境，最節(jié)省的方法，就是充分利用以前的存量常識。國土空間規(guī)劃最大的基礎存量在哪兒？城市規(guī)劃！因此，我建議下一步應回到以城市規(guī)劃為主干的規(guī)劃架構，針對原有城市規(guī)劃“周期過長、內容過多”等問題進行適當改造，然后再疊加上國土空間、生態(tài)環(huán)境和主體功能區(qū)等。簡單講，就是按照城市規(guī)劃+（urban planning +X）的結構，依托原有的規(guī)劃技術存量，快速形成可操作的國土空間規(guī)劃主體架構。 ? 之所以采用城市規(guī)劃作為主干，是因為： 1）城市規(guī)劃是諸多規(guī)劃中唯一國家立法、有最完整審批鏈條（從立項到竣工驗收）的規(guī)劃，而其他規(guī)劃都只是片段，以城市規(guī)劃為主干很容易將其他規(guī)劃加入到現(xiàn)有審批鏈條中。只有以城市規(guī)劃為核心，才能繼承從法律、法規(guī)、規(guī)劃到行政許可這一規(guī)劃鏈。 ? 2）城市規(guī)劃擁有比其他規(guī)劃大得多的規(guī)劃隊伍，規(guī)劃類型品目繁多。一個語言之所以流行，使用的人多往往是一個重要的原因。新規(guī)劃涉及到從教學、設計到審批一系列的改變。讓眾多熟悉城市規(guī)劃語言的人去重新學習土地、環(huán)境、主體功能區(qū)方面的語言，要比把后者的詞匯加入城市規(guī)劃語言困難得多。城市規(guī)劃從詞匯到語法遠比其他規(guī)劃發(fā)達，規(guī)劃行業(yè)之所以普遍反映現(xiàn)在“不會做規(guī)劃了”，是因為在一個只能描述紅黃藍綠的語言里，沒法描述深綠、淺綠、深藍、淺藍這些細微的狀態(tài)。 ? ? 第三個抉擇 規(guī)劃是油門還是剎車？ ? 總體而言，土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃在經濟增長中起的是剎車的作用，城市規(guī)劃起的是油門的作用。國土空間規(guī)劃無可回避的一個挑選，就是其作為經濟增長的動力還是阻力。對這一問題的回答，直接關乎國土規(guī)劃是否“有用”。當然，有人說“小孩”才做挑選，國土空間規(guī)劃兩個都要，但實踐下來結果就是哪一個也完成不好。因為多規(guī)合一就是要避免有的部門踩剎車，有的部門踩油門，現(xiàn)在只有一個腳踏板，國土空間規(guī)劃必須做出抉擇。 ? 規(guī)劃的抉擇不是規(guī)劃自己決定的，而是規(guī)劃的主要委托人政府決定的。站在政府的角度，不同的發(fā)展階段，對規(guī)劃的要求不同。在經濟高速發(fā)展階段，剎車的作用較為重要，要求規(guī)劃干預說NO；在經濟下滑的周期，更需要的是油門，是動力，要求規(guī)劃盡量說YES。隨著城市化的完成，有效益的基礎設施和各個項目開始減少，經濟增長速度逐年下滑，發(fā)現(xiàn)新的增長動力成為各級政府的核心訴求，保增長變得重要。 ? 現(xiàn)在國土空間規(guī)劃有一個錯誤傾向，就是只會提出問題，但不會解決問題。不但不可提出發(fā)展建議，反而給發(fā)展設置各種障礙。按照這樣目標設計的規(guī)劃架構，絕不可能是一個“好用”的規(guī)劃。國土空間規(guī)劃編制的目標，應當是尋找能給城市帶來最多價值的項目，規(guī)劃的成果是要形成城市最有價值的資產，而不是一堆指標和“紅線”。也許有一天國土空間規(guī)劃也會轉變?yōu)橐粋€以說“NO”為主的剎車規(guī)劃，但我們不可把以后準確的規(guī)劃，提前到現(xiàn)在。規(guī)劃只應回答現(xiàn)在面對的問題。 ? 需要指出的是，發(fā)展導向并不是不要保護，更不是給破壞開綠燈。事實上，那些單純以保護為目的“紅線”從來沒有真正制止過耕地的占用、荒棄和破壞。恰恰是鄉(xiāng)村的發(fā)展振興，產權重建，引入城市資本，反而能更好地保護農村的耕地。當規(guī)劃從圖紙延展到制度后，我們就會發(fā)現(xiàn)用圖紙上的“線”控制真實空間的用途，其實并不是最有效的辦法。好的制度無需那些“線”，就可以更有效地達成耕地保護等規(guī)劃目標。 ? ? 第四個抉擇 工程標準還是財務標準？ ? 出身于工程學科的城市規(guī)劃師們，歷來不屑于談論財務問題，在規(guī)劃師看來，有錢沒錢是甲方的事，規(guī)劃的職能就是幫助委托人實現(xiàn)其工程目標。所以城市規(guī)劃經常自創(chuàng)一些指標體系，從工程的角度評價規(guī)劃的好壞。目前正在開展的城市體檢、城市評估就是城市規(guī)劃工程思維的體現(xiàn)。我們提出一些自認為是“好規(guī)劃”的數量指標，然后去套真實的城市。當城市規(guī)劃轉向國土空間規(guī)劃時，首先必須丟棄的就是“用一件衣服去評估所有男女老幼身材是否合理”的工程思維。這樣的評估體系不僅不“好用”，而且不“能用”。 ? 國土空間規(guī)劃不是提出問題，而是解決問題。國土空間規(guī)劃不是不要“紅線”，而是要告訴政府怎樣解決“紅線”給發(fā)展帶來的制約。我們不是告訴政府要多少公園、多少醫(yī)院、多少道路才“符合規(guī)劃”，而是要告訴政府這些投入的錢從哪里來？怎樣獲得收益？只要公共產品能帶來收益，政府自然愿意投入，標準甚至比規(guī)劃還高，如果沒有錢，標準再高也是廢紙。強行去達標，只會使城市面對更大的財務風險。國土空間規(guī)劃對應的是“自然資源”的保值增值，不是建設部門的工程量。城市規(guī)劃越早意識到這一點，越早將政府的訴求納入規(guī)劃，國土空間規(guī)劃就越“有用”。 ? ? 第五個抉擇 以規(guī)劃為軸心還是以管理為軸心？ ? 在到規(guī)劃局工作之前，我一直以為規(guī)劃專業(yè)的中心是規(guī)劃院。規(guī)劃局的工作就是盡可能真實地在現(xiàn)場還原規(guī)劃院的圖紙。檢驗一個規(guī)劃局的水平，就是看城市建設多大程度偏離規(guī)劃圖紙。與規(guī)劃圖越接近，說明規(guī)劃管理得越好。城市規(guī)劃監(jiān)督體系、技術標準基本上也是圍繞著規(guī)劃圖紙的實施，強調規(guī)劃“剛性”在規(guī)劃行業(yè)已經被默認為等同于加強規(guī)劃圖紙的剛性。城市規(guī)劃法定規(guī)劃體系實際上把城市視作一個建筑，總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細規(guī)劃以及各項專業(yè)規(guī)劃，分別服務于城市從設計到施工各個階段的落地需要。甚至很多規(guī)劃局的機構，也是圍繞著規(guī)劃編制，設置總規(guī)處、詳規(guī)處等等。 ? 而當我在規(guī)劃局工作多年，卻意識到這種圍繞編制的規(guī)劃體系，是規(guī)劃“不可用、不管用、不好用”的深層原因。只要按照這樣的體系構筑國土空間規(guī)劃，“不可用、不管用、不好用”的問題就不會得到解決。規(guī)劃編制和管理的關系，不應當是后者服從前者，而是正相反，前者是后者的工具。規(guī)劃管理，而不是規(guī)劃編制，才是規(guī)劃體系構筑的準確邏輯。規(guī)劃管理的核心，乃是建立在一系列法律、法規(guī)授權基礎上的行政許可。規(guī)劃體系的核心應當是審批，而不是設計。規(guī)劃工作應當圍繞的是規(guī)劃局，而不是規(guī)劃院。 ? 城市規(guī)劃審批的邏輯是“兩證一書”，圍繞審批的規(guī)劃局設置，應當是規(guī)劃處（對應選址意見書）、用地處（對應用地規(guī)劃許可證）、建設處（圍繞建設工程規(guī)劃許可證）和法規(guī)處（圍繞驗收和批后管理）。城鄉(xiāng)、國土、主體功能區(qū)等規(guī)劃合并為國土空間規(guī)劃，首先要做的是行政許可的合并。國土空間規(guī)劃首先應當做的，不是先入為主，預設“五級三類四體系”之類的架構，而應盡快明確國土空間規(guī)劃服務的行政審批事權。相應的，國土空間規(guī)劃編制應當與國土空間規(guī)劃的許可內容相對應。 ? 中共中央國務院《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中，一上來就指出原來的規(guī)劃體系突出的問題——“規(guī)劃類型過多、內容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長，地方規(guī)劃朝令夕改”。前一階段的國土空間規(guī)劃的實踐表明，中央提出的這些問題不僅一個都沒有解決，有些甚至還進一步惡化（編制審批周期更長、內容更龐雜、規(guī)劃費更高）。如果新的國土空間規(guī)劃不可從以編制為中心轉變?yōu)橐詫徟鸀橹行?，新的?guī)劃就一定還是“不可用、不管用、不好用”，中央對國土空間規(guī)劃提出的目標就依然無法實現(xiàn)。